Pesquisa da ENSP analisa atuação do CONSEA, extinto em 2019, na formulação de políticas de combate à fome

A fome na América Latina alcançou no ano passado um patamar que não se via há décadas, segundo o mais recente relatório da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre segurança alimentar, publicado em dezembro de 2021. A insegurança alimentar é um problema mundial de saúde pública. No Brasil, a configuração de uma política de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) ganhou centralidade na agenda governamental a partir de 1980. Um artigo da ENSP examina a atuação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) na coordenação da política de SAN no Brasil durante 10 anos. A pesquisa concluiu que o financiamento adequado e a atuação do Estado na proteção social são essenciais para a superação dos desafios.

O artigo das pesquisadoras da ENSP, Verena Duarte de Moraes, Cristiani Vieira Machado e Rosana Magalhães, publicado na revista Ciência & Saúde Coletiva, diz que a insegurança alimentar afeta desigualmente a população e tem relação com problemas de saúde como desnutrição, sobrepeso, obesidade e doenças crônicas não transmissíveis. “O tema tem se destacado nas áreas da saúde, nutrição e ciências sociais e ocupado a agenda das políticas públicas de diversos países.”

No Brasil, lembram elas, as políticas de SAN apresentaram uma trajetória fragmentada. No contexto da redemocratização, a I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, em 1986, mobilizou muitas organizações da sociedade, incluindo acadêmicos e profissionais. Nas décadas seguintes, sob novo marco constitucional legal, houve mudanças nas políticas de Alimentação e Nutrição, ressaltando a configuração do conceito de SAN, o consenso em torno do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), a criação de conselho nacional suprassetorial e a valorização da intersetorialidade.

A intersetorialidade, explicam elas, é essencial nas políticas de SAN, que abrangem diversos setores da economia e diferentes atores sociais, compreendendo a produção, o abastecimento, a comercialização, o acesso e o consumo de alimentos. “Diante dessa complexidade, mecanismos institucionais de coordenação entre áreas foram construídos para assegurar a implementação de políticas.”

O artigo destaca a criação do CONSEA, em 1993, como órgão consultivo vinculado à Presidência da República, constituindo um espaço de articulação intersetorial e de negociação entre Estado e sociedade civil na construção de políticas na área. “Nesse primeiro momento, o CONSEA promoveu a aproximação entre setores de governo e sociedade, conjugando pactuação política e controle social. No entanto, enfrentou constrangimentos e limites para a efetiva atuação, em grande parte devido ao panorama restritivo de gastos públicos, culminando com sua revogação pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Posteriormente, em 2003, e no âmbito do primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, o CONSEA foi recriado, mantendo as mesmas características, com participação majoritária da sociedade civil e representação de diversos ministérios.”

No que concerne à Política Nacional de SAN, a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, instituída de forma participativa em 2006, representou a consagração de uma concepção abrangente e intersetorial da política, afirmam as pesquisadoras, bem como dos princípios que a orientam: universalidade, autonomia e respeito à dignidade humana; participação social e transparência. “A Lei instituiu a Política Nacional de SAN e o Sistema Nacional de SAN, integrado pelo CONSEA, Conferências, Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), instituições privadas e um conjunto de órgãos e entidades de diferentes setores em todos os níveis de governo. Definiu também atribuições para a atuação do CONSEA na formulação, monitoramento e avaliação de políticas, de acordo com as Conferências Nacionais de SAN, incluindo a proposição à CAISAN de diretrizes para o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN). Nesse sentido, expressou a preocupação com a institucionalização e continuidade das políticas na agenda governamental.”

Segundo a pesquisa, a extinção do CONSEA, em 2019, após a mudança do governo federal, suscitou reação imediata de organizações e entidades de diferentes áreas, inclusive internacionais, que manifestaram o risco de fragilização das políticas de SAN.

De acordo com os resultados do estudo, o CONSEA, em 2007 era composto por um terço de representantes governamentais, compreendendo ministros de Estado e secretários especiais, e dois terços de representantes da sociedade civil escolhidos a partir de critérios aprovados na Conferência Nacional de SAN. A sua estrutura organizacional era formada por uma Secretaria Geral e uma Secretaria Executiva; a Mesa Diretiva; as Comissões Permanentes; os Grupos de Trabalho e a Comissão de Presidentes de Conselhos Estaduais e do Distrito Federal de SAN.

Segundo as entrevistas da pesquisa, a Mesa Diretiva era uma instância decisiva na construção da agenda, estabelecendo um processo democrático para a seleção dos temas das plenárias. Os temas eram debatidos previamente pelas Comissões Permanentes ou grupos de trabalho, que elaboravam propostas para apreciação na plenária. As Comissões Permanentes foram reconhecidas como um espaço relevante de diálogo entre áreas de atuação do governo e da sociedade civil, de aprofundamento de debates e de preparação de documentos e temas para a discussão nas plenárias. Entretanto, dois presidentes do Conselho entrevistados identificaram limitações de articulação entre tais instâncias.

Ainda mostram que as decisões colegiadas eram encaminhadas à Presidência da República e a órgãos do governo, por meio das recomendações, exposições de motivos e resoluções. As recomendações contêm proposições dirigidas a um determinado órgão público. As exposições de motivos são documentos analíticos com proposições encaminhadas à Presidência da República. As resoluções tratam de deliberações sobre a organização e funcionamento interno do CONSEA.

Em dezembro de 2016 foi publicado outro decreto, informa o artigo, atualizando os nomes dos ministérios que compunham o CONSEA a partir da reforma ministerial que transformou Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Observaram-se preocupações sobre as atribuições dos membros e a dinâmica de funcionamento do Conselho perante tais mudanças. mostra que as entidades civis componentes do CONSEA, em 2016, eram representantes de diferentes setores e áreas da política. Destacam-se na composição do CONSEA como representantes da sociedade civil as redes e fóruns nacionais temáticos (10 vagas), formadas por organizações criadas, em sua maioria, no fim dos anos 1980. Ressalte-se a relevância da atuação dos integrantes do Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN), dos quais três foram presidentes do Conselho.

Estrutura do CONSEA

A partir da análise das atas e das listas de presenças, a pesquisa explorou a participação dos órgãos governamentais nas reuniões no período do estudo. O MDS esteve presente em todas as reuniões, em geral com mais de um representante. Os ministros do MDS que exerceram o cargo no período estiveram presentes em mais da metade das plenárias. O Ministério da Saúde também contou na maior parte das reuniões com a presença de mais de um representante, destacando-se a baixa rotatividade dos membros desse órgão. A participação do Ministério da Educação foi significativa, especialmente se considerada a presença de representantes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Houve reuniões com representação simultânea do ministério e do FNDE (nesse caso, sem rotatividade). Destaca-se que os membros do Ministério da Educação se identificavam não só pelo órgão,mas também mencionavam o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), sugerindo a importância desse programa nos debates dessa área junto ao CONSEA. No que concerne ao Ministério das Relações Exteriores, destaca-se a alta frequência e pouca alternância do seu representante, cuja participação foi elogiada nas atas e entrevistas, ocasionando ainda a emissão de uma nota de desagravo pela sua exoneração em 2016. Em relação ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), ressalte-se sua baixa participação e a presença da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) (empresa pública vinculada ao MAPA) em mais da metade das reuniões, representada, em geral, pelo mesmo membro.

Em relação às entidades civis, houve mudança de conselheiros e inversão de posição entre titulares e suplentes. No entanto, algumas entidades da sociedade civil mantiveram o mesmo representante durante todo o período analisado, como: Articulação Nacional de Agroecologia; Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional; Especialista/pesquisador para o setor de enfoques sócio-políticos; Federação Nacional das Associações de Celíacos do Brasil; Comitê de Entidades no Combate à Fome e pela Vida; Ação da Cidadania; Rede Evangélica Nacional de Ação Social e Articulação no Semiárido Brasileiro.

De acordo com os atores entrevistados, a participação dos representantes dos povos e comunidades tradicionais, do Fórum Brasileiro e da Articulação Nacional de Agroecologia foi expressiva nas reuniões. As organizações que vocalizavam as temáticas étnicas, raciais e do DHAA tiveram impacto importante na institucionalidade governamental e contribuíam para a constituição de comissões específicas. As entrevistas
revelaram ainda o fortalecimento do debate em torno de questões étnicas e raciais a partir da representação da população negra e comunidades tradicionais na agenda do CONSEA.

Destaca-se a baixa participação das entidades empresariais relacionadas à indústria de alimentos e ao agronegócio. No período pesquisado, apenas a Associação Brasileira de Indústria de Alimentos, a Associação Brasileira de Supermercados e a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil mantiveram a interface com o CONSEA. Membros do Conselho também indicaram a ausência de outros setores da iniciativa privada e de movimentos sociais. No entanto, a composição majoritária de representantes da sociedade civil e a ocupação da presidência por membro desse segmento conferia ao CONSEA uma peculiaridade como possível espaço de contestação, além de formulação de propostas e monitoramento da política. A sociedade civil valorizava tal arena pela sua visibilidade e certo grau de incidência na ação governamental. Entretanto, a eficácia da sua participação dependia da permeabilidade do governo. Como o CONSEA era capaz de dar voz a segmentos vulneráveis, alguns setores do governo eventualmente se sentiam ameaçados. Nesse sentido, observaram-se enfrentamentos e alianças entre governo e sociedade civil.

Agenda do CONSEA

O tema Planejamento/Gestão do CONSEA foi frequente nas pautas, o que pode estar relacionado ao esforço de institucionalização e fortalecimento dessa instância. Destacaram-se também, no planejamento da política, as discussões sobre o PLANSAN (2012-2015), o Plano Plurianual (PPA) e o Plano Intersetorial de Prevenção e Controle da Obesidade.

Nas entrevistas, o Plano foi destacado como estratégia importante de conexão entre os setores e promoção da intersetorialidade, considerando os diversos temas e estratégias abarcados. O PPA também esteve presente na agenda, com ênfase na metodologia de construção do programa temático intersetorial de SAN. A elaboração desse programa envolveu a participação da sociedade civil em fóruns de discussão em todo o país. Os entrevistados destacaram o desafio de construção de um programa intersetorial, estratégico e com metas robustas para alcançar os propósitos da área, o que teria representado uma conquista para o CONSEA.

Em relação ao orçamento, os debates expressaram a insatisfação de conselheiros com o baixo aporte de recursos destinado à área da SAN e a limitada capacidade do Conselho interferir no financiamento de programas sob gestão dos ministérios. A maioria das exposições solicitavam suplementação orçamentária para diversos programas e ações. De acordo com as entrevistas, o orçamento foi destacado como elemento de disputa, bem como os desafios postos pelas restrições orçamentárias e pela distribuição.

Relevância do CONSEA na afirmação do direito à alimentação e na formulação de políticas de SAN

A pesquisa mostrou que o CONSEA foi um espaço importante de formulação de políticas na área de SAN no período analisado, favorecendo o diálogo e a articulação entre diferentes órgãos governamentais e entidades da sociedade civil. A atuação do Conselho se mostrou relevante para a afirmação do direito à alimentação e a formulação de políticas de SAN voltadas a diversos segmentos populacionais, especialmente os mais vulneráveis, indicando sua importância para a proteção social.

No entanto, segundo a pesquisa, o enfrentamento de questões estruturantes foi dificultado por limites na efetividade de atuação do Conselho no que concerne à repercussão de suas recomendações junto ao Poder Legislativo e às instâncias do Executivo de maior poder decisório, principalmente em temas que mobilizam fortes interesses econômicos, como a regulação do uso de agrotóxicos e da indústria de alimentos.

A priorização do tema da SAN na agenda federal seria fundamental para assegurar avanços, dizem os pesquisadores, dada a necessidade de enfrentamento de interesses econômicos nesse âmbito que às vezes colidem com os objetivos sanitários. “A garantia de financiamento adequado e o fortalecimento de instâncias colegiadas e participativas são críticos para a sustentabilidade e a efetividade de políticas nessa complexa área.”

Em meio ao cenário de instabilidade e de crise política e econômica no país agravado, a partir de 2015, a extinção do CONSEA, em 2019, representou o desmonte de um espaço que favorecia a participação social e a intersetorialidade na construção de uma política estratégica, criticam os autores. “Outros estudos são necessários para acompanhar a atuação do Conselho, de 2017 a 2018, e os efeitos da sua extinção, a partir de 2019, uma vez que a articulação entre Estado e sociedade civil e o fortalecimento da coordenação intersetorial são fundamentais, em contextos democráticos, para a garantia de políticas públicas que promovam o bem-estar social e a melhoria das condições de saúde da população”, apontam eles.

Imagem de capa: Radis

Fonte: Ciência e Saúde Coletiva / Ensp Fiocruz